公用事业管制是一种制度选择或安排，经历了理论胚苞的破土萌生和历史实践的风雨沧桑，通过制度变迁的历史轨迹可以比较清晰地把握其发展脉络，作为制度下的管制，美国的公用事业管制一直在自由放任主义和国家干预主义两大理论体系之间蜿蜒而行。

　　美国公用事业管制过程中学派林立、学说纷呈、蔚为大观的局面使得公用事业管制法律的政策行为和实践轨迹经常产生位移，造成了管制法律实践的重心、内容、范围和方法的变化，而作为管制中的制度，美国公用事业管制法律体系也有其丰富的内涵。

　　而在这一内涵中也可以探寻美国社会的制度性印记，因此，在研究美国公用事业管制法律制度时，制度与管制的对应和互动关系要求咱们不可以仅仅沉浸于意识形态的思想感应，也必须关注制度肌体的形态变迁。

　　本文意在从比较法学的角度，来审视美国公用事业管制法律制度的理论和实践及改革的每个方面，即建立公用事业法律管制历史与公用事业法律管制改革现状在“制度语境”中的对话关系，主要从制度分析的角度来审视美国公用事业管制法律制度的历史进程。

　　美国对公用事业的管制已有一个多世纪的历史，早在1887年，美国联邦政府就成立了管制跨州商业活动的州际商业委员会，而州一级的经济管制出现地更早。

　　从历史的角度分析，自19世纪后期至20世纪后期，美国对公用事业的管制经历了四个主要阶段，幼稚发育与政治崛起阶段，罗斯福新政阶段，稳定阶段和放松管制或管制改革阶段。

　　幼稚发育与政治崛起阶段，在这一阶段，1877年发生著名的穆恩诉伊利诺斯州案成为了美国管制历史上一个重要的里程碑，通过对穆案的审理，美国联邦最高法院首次确立了政府有权对涉及“公共利益”的商业行为进行管制的法律原则和宪法权利。

　　罗斯福新政阶段，罗斯福“新政”标志着美国正式步入了“经济管制时代”，罗斯福新政最主要内容之一就是实施以政府为主体的重大公共工程建设项目，开创了政府对经济生活主动干预的先河。

　　随着政府对经济活动干预力度的加强，除了相继设立了一批管制机构外，美国陆续颁布了许多管制法律和法规，具有“新政”时代特色的管制法律体系由此开始形成，美国联邦级的管制性立法数量达到了一个新的高峰。

　　罗斯福新政所创立的管制法律体系为美国带来了长达数十年的经济稳定，这一体系强化了联邦政府对公用事业各行业价格和市场进入的直接控制力度，通过立法所创立并被强化的管制机构享有极其广泛的经济权力，并且运用这种权力去营造公用事业行业的市场结构。

　　稳定阶段，1938年开始，美国对公用事业的管制进入了一个相对来说比较稳定的阶段，尤其是二次世界大战以后至1968年间是管制的“鼎盛时期”，社会生产率稳定增长，联邦财政预算出现了盈余，一些公用事业行业在此期间得到了飞速发展。

　　放松管制或改革阶段，20世纪60年代末期，美国对公用事业的管制，进入了一个新的历史时期，这一历史时期的突出特点，集中体现为管制法律制度从内容和形式上，已发生了根本的变革。

　　如果从机构特征和管制模式的角度分析，美国对公用事业的管制还经历了立法、司法和行政三个阶段，而每一个阶段有处于核心的管制机构和所侧重的管制模式，“立法管制”阶段以1877年穆恩诉伊利诺斯州案为标志，经历的时间较短。

　　行政管制是公用事业费率管制在其发展过程中所经历并维持至今的一种模式，在摆脱了法院为统治中心的传统管制模式后，行政管制机构，在其经立法机构授权的广泛权限范围内，承担起对公用事业管制的主要责任。

　　只要其“最后解决”是合理的，法院就不会干预，行政管制阶段属于美国公用事业管制历史上，一个有代表性但目前仍存争议的阶段，在这一阶段中，行政设置的各级独立管制机构发挥着重要的作用。

　　围绕这一管制所产生的争议是，与纯粹的行政管制不同，独立管制机构在实施行政性管制的同时还扮演着某种“准立法”和“准司法”机构的角色。

　　此外，由于人们对许多社会性问题的日益关注，以及随着世纪年代放松管制运动的兴起，行政管制开始与环境、安全和消费的人权益保护等，专门管制机构如联邦环保署等，产生了更多的交叉。

　　进而使以经济管制为主要内容的行政管制，与范围更广泛的社会性管制，产生了政策重心上的冲突，并且在某些特定的程度上影响了在经济管制方面的资源投入，弱化了经济管制的强度和削弱了行政机构的管制权力。

　　20世纪70年代的放松或解除管制运动，标志着美国“管制鼎盛时期”的终结，同时意味着对公用事业管制过程中，社会公共政策行为进行重新反思，1977年，美国总统杰米味特公开宣称，政府的主要目标之一就是将美国人民，从过度管制的沉重枷锁中解放出来。

　　而作为微观经济学中一个日益成熟的理论分支，产业组织经济学，早在20世纪50年代后期就通过对铁路、航空等行业的研究，将批判的锋芒直接指向了价格和进入方面的管制，并且揭示了其负面的效应。

　　自由放任主义对于管制，造成经济效率损失的批评，甚至蔓延到社会管制领域，以至联邦环保署、职业安全与健康管理局、消费产品安全委员会等，非经济管制机构的联邦执法预算也被大幅削减，从而引起了人和社会公众的强烈不满。

　　放松管制或管制改革运动，对美国公用事业行业内竞争机制的形成产生了推动，这从广义的角度，降低了社会总成本和提高了消费者的市场选择权利，竞争的加剧还迫使公用事业的服务的品质有所改善，消费者可以在更大的范围自由选择厂商。

　　放松管制运动不可避免地也会产生一些消极的经济、社会影响，美国联邦运输部起草了民用航空业《竞争指导条例》，旨在确认是不是真的存在垄断性行为和建立一种合乎条件要求的定价行为范围。

　　对美国20世纪70年代兴起的放松管制运动及其动因一直是众说纷纭，一些学者以为放松管制运动，集中体现了经济自由主义理念的回归，即认为在降低公共服务成本和提高行业效益方面，市场自发性调节较政府施加的外部管制更为优越。

　　实际上，造成美国公用事业管制体制变革的因素是多方面的，最重要的包含总体政治、经济环境的变化，管制失灵与管制成本问题，公用事业经营绩效不佳，技术进步的影响，消费者保护等社会运动的兴起，法律经济学理论的发展。

　　宪法集中体现了国家的意志，确立了国家制度体系，规定了公民和国家机构的基本权利和义务，是具有最高法律上的约束力的国家根本，任何一个国家通过管制对个人和企业的经济活动进行干预的程度，取决于该国宪法表述中的明示或默示的原则和精神。

　　从这一意义上，美国的法律精神中尽管弘扬着对经济自由主义的崇尚，但其宪法在法律对商业活动，尤其是有关商业活动的管制或限制方面，并没有保持完全的缄默。

　　由于公用事业企业所提供的产品或服务对社会公众普遍利益的涉及程度较其它行业高，它们对社会福利的贡献有时一定要通过某种社会强制得以实现，原则上讲，美国宪法允许政府出于对社会“公众利益”的考虑而对商业活动进行程度不一的管制或限制。

　　作为普通法国家，美国管制公用事业的法律依据可以追溯到早期的商业管制实践和司法判例中，在美国早期的法院判决中能够找到关于管制公用事业的法律规定。

　　由于当时最高法院的这一裁决非常原则，并没提供怎么样判定政府管制必要性的具体法律标准，从而导致在之后若干年里常常会出现什么产业或个人的经济行为需要管制或什么不需要管制的混乱局面。

　　联邦宪法第8章第1节中能够找到政府管制商业活动的法律规定，如果说宪法只是规定了管制商业活动的一般的法律精神的话，那么美国联邦最高法院对宪法条款的广义司法解释，则赋予了联邦政府更广泛的管制权。

　　结果造成在最初的相当长的一段时间里，管制既可以依照宪法明示条款进行，亦可以依据法院对宪法条文默示，原则精神的具体法律解释进行，政府对于公用事业的法律管制就成为必然。

　　除了宪法条款和对宪法条款的法律解释，可以赋予政府管制商业活动的相应权力外，美国宪法对政府管制也施加了一定的限制，美国宪法规定管制一定要符合法定的程序性要求，这些法律规定或限制涉及联邦管制行为和州级管制行为两个方面。

　　在美国，有关管制的成文法在绝大多数情况下由立法机构制定，立法机构的审查结论可以直接引发管制机构的管辖权力和管制法律、法规内容的变化，管制绩效的好坏通常能通过某种政治程序。

　　总体来说，在美国对商业活动管制的历史进程中，联邦政府的管制权力和管制频率不断得以强化，并且在联邦与州级政府的政策和法律冲突中，前者的权威得到不断的维系，但是情况并非全然如此。

　　后者在政治思想上虽然支持权力分立，但却认为分立了的权力是不平等的，实际上美国各个州都在依据广泛的“州级管辖权”或称剩余权力，对本州的商业活动进行管制，而且这种地方性的管制权力一直为各级法院所认同。

　　在管制商业活动的过程中，有时不可避免地要出现联邦法律与地方法律的冲突，这时属于上位的联邦法律原则上首先必须得以遵从，通过对许多管制法律、法规的法律解释、否决或支持，美国联邦和州级政府的管制权力、管制范围和管制对象大大增加。

　　按照宪法精神，美国联邦政府随时有权对任何公用公司进行管制。但在具体实施时，联邦政府一般没有独立行事，有时联邦管制委员会成员和州管制委员会成员，还需参加国家公用事业管制委员协会和区域协会的磋商。

　　经过多年的管制实践，美国联邦与州级政府之间的管制范围和权限界定基本趋于明朗，总体说来，联邦政府的管制权限在这一过程中得到了较大的增强，而这又是在逐渐削弱州级管制权的基础上发生的。

　　公用事业存在于不同的国家和不同的社会制度里，但这也并不是说各国公用事业管制的目标体系因其社会政治、经济和意识形态不同而互不相干或截然不同，公用事业自其产生之日开始，就因其是人类社会的基本之需，而为社会公众提供着类似或相同的产品或服务。

　　这一点并不因各国社会、政治、经济和意识形态的不同而有本质上的差异，尽管在方法、手段、程度和范围等方面互有区别，但对公用事业实行管制绝大多数都是世界各国的共性选择。

　　由于公用企业的基本责任，那么就一定要通过立法来设定公用事业管制的目标体系，从而使这种责任得以履行，美国法律总体来说，在对公用事业管制基本目标的设定方面，与其它国家无有大的差异。

　　与公用企业法定义务和权利中蕴涵的若干法律原则一样，在法律为公用事业管制机构所设定的管制目标中，也可以抽象出某些基本法律原则精神，能够准确的通过管制目标的性质划分为“控制性或规定性”和“激励性”两种类型。

　　因为管制是一种控制性或激励性的社会力量，所以人们通常在设计管制的目标体系时加入社会所推崇的政治、道德和意识形态标准，使得管制的效果能体现某种为社会所认同的定向价值追求。

　　美国在公用事业管制方面众多的法律和法规体现出以下特点，首先，美国对公用事业的各种管制性立法体现了特定时期对某种法律价值的追求，其次，美国的法律对公用企业和管制机构设定了行为宗旨。

　　第三，美国通过制定法律，来设置各种专门管制机构，规定了管制机构所管辖的行业范围，对管制法律适用的行业做出了较为详细的法律解释，第四，美国对公用事业的管制法律的制定、调整过程，反映出政府在不同时期的政策偏好。

　　第五，公用事业管制方面的立法，还体现了不同历史时期国家，在不同经济发展形势下所采取的不同干预手段，第六，公用事业管制的个别立法还体现了一种时效性特征。

　　笔者认为，美国的公用事业管制法律制度在保护公众利益、维护市场公平和促进经济发展方面发挥了及其重要的作用,它是一个平衡各方利益的机制，为公用事业行业的可持续发展提供了指导和框架。

　　该制度确保公用事业市场的公平性和透明度，同时鼓励公用事业企业来提供高质量的服务，还促进了创新和竞争，随技术的进步和市场变化，这个制度也要一直演进和调整，以适应新的挑战和机遇。