在现代社会类别繁复的公共产品中，公共工程是极端重要的一种。它们一般耗资巨大，耗时持久，建造难度往往超乎一般私家部分才干所及，并且它们关于现代社会的大众日子起到了重要的作用，关于进步大众的日子福利含义严峻。公共工程的建造具有外部性，一项公共工程建造与否，在何处建造，由谁出资建造，由谁担任施工，建成后归谁一切，以及怎么运营以满意大众日常需求等等问题的决议往往会触及到许多人的切身利益，因而成为整个社会重视和争辩的焦点。依照传统的公共产品供应理论，公共工程的建造首要由以政府来完结。在现代社会，特别是二战之后，由于经济展开迅猛，科技进步一日千里，大众开端对林林总总的公共设备发生了激烈的需求。此间，无论是实施计划经济的国家，仍是实施商场经济的国家，都呈现了政府大举出资建造公共工程项意图热潮。可是政府所把握的资源究竟是有限和稀缺的，由政府一手包办公共工程的建造，不只呈现了工程建造功率低下，展开缓慢，预算透支等状况，并且也使得政府安排急剧胀大，政府债台高筑，不堪重负。之后在西方呈现了一场所谓的“新公共办理”运动，便是对这种状况的反思，依据分权、竞赛和鼓励的准则，私家部分开端进入公共工程的建造范畴，呈现了公私协作的各种方法。可是，私家部分的介入尽管让政府从沉重的财务负担中有所摆脱，但却引起了许多争议，至今相关的争辩依然没有暂停，关于怎么为公共工程项目挑选适宜的建造方法依然没有结论。正由于如此，关于公共工程项目建造方法的剖析，然后寻求公共工程建造的恰当方法，显着具有严峻的现实含义，特别是我国正处在大规划根底设备建造的时期，这就显得特别重要。

　　本文首要对公共工程项意图建造方法的现状进行整理，并从公共方法、私家方法、混合方法等视点来讨论公共工程项意图建造方法现状。

　　（一）公共方法公共工程项目建造的公共方法，即公共工程项意图建造彻底由公共部分来主导的方法。在这种方法下，公共部分决议公共工程项意图建造，直接担任公共工程项意图施工使命，并且直接为公共工程项意图建造承当一切的本钱，直接运营和保护建成的公共设备，天然也彻底对这些设备具有产权。

　　由于建造活动各环节主体的公共部分的不同，这一抽象的公共方法又可以分为以下两种不同的类型。

　　政府主导的建造方法意味着，公共工程项意图建造，由政府独自决议工程建造与否，并且由政府所出资建立的公共企业担任公共工程项意图详细施工，政府经过其公共开销彻底承当整个公共工程项目建造的建造本钱，在这些公共工程项目建造完结后，政府经过建立专门的安排来进行运营，天然这些建成的公共设备的产权也是归政府一切的。至于政府为公共工程所承当本钱的补偿，则有两种途径，其一是经过纳税，其二则是经过向运用这些公共设备的大众收取运用费。

　　由政府来主导公共工程项意图建造是一种历史悠久的传统。亚当。斯密的《国富论》建议政府在答应自在商场中的个人为了追逐利益而充沛竞赛的状况下，还应背负三大责任，其间就有为社会供应公共设备这一项。

　　由于公共产品的外部性破坏了自在商场经济装备资源的才干，公共产品的非竞赛性和非排他性影响了人们免费搭车和无节制消费的愿望，形成了由私家供应的公共产品数量缺乏，由政府来供应公共产品是天经地义的。由于政府具有一切公民让度出来的权利，它可以经过税收向它以为应当为其所消费的公共产品供应本钱补偿的公民强制性地收取税款，以此来根绝免费搭车的现象。

　　关于某些纯公共产品来说，比方收入再分配，由政府供应或许是仅有的挑选。可是，关于一切的公共工程项目来说，彻底由政府来建造的话，却是十分值得商讨的。

　　榜首，关于绝大部分公共工程项目来说，它们是准公共产品而非纯公共产品。公共工程项意图建造是为了获得有用的公共设备，这些公共设备或许是供应既定服务的建筑，或许如高速公路、桥梁等具有“进入”和“经过”性质的区域，或许如供、排水体系，电力体系，网络体系等具有能操控的“传输”性质的线路体系。这些设备都可以以为是对外有必定排他性，对内有必定极限的非竞赛性的产品。也便是说，收益的人群是可以大约承认的。因而，假如可以让这些收益人来补偿假定本钱的话，就不用运用政府的强制纳税的办法了。

　　第二，跟着大众对公共设备的需求日积月累，公共工程项意图建造越来越多，假如这些工程都有必要由彻底由政府建造的话，政府必即将征收更多的税收，而政府本身安排的规划也将愈加胀大。过多的税收会影响商场的生机，并且也减少了手头缺钱的大众进行福利挑选的时机，并且，关于一个把握着数量如此巨大的政府来说，它自我胀大的愿望会愈加激烈，对政府的束缚和监督将变得愈加困难。何况，关于对公共设备的无穷无尽的需求而言，整个社会的资源和才干都是有限的，而政府为寻求政绩总趋向于极力满意一切的需求，关于那些需求并不急迫的工程来说也是如此，这样将会导致整个社会资源的干涸。

　　第三，政府的税收还发挥着整个社会的收入再分配的功用，征收越多，这种收入再分配的作用就越显着，就在社会公正的问题上发生更大的影响。政府由于要进行公共工程项意图建造，向公民纳税，有必要考虑到各社会阶级的承受才干，有必要确保他们的公正。这种收入再分配的行为是强制性的，政府的大规划税收却很难完结保护社会公正的使命，这往往由于某些强壮的利益集团和“体系内”的既得利益者的影响而使该使命发生误差。

　　第四，那便是中央政府和当地政府的联络，这可以推行到上一级政府和它的下级政府之间的联络。在集权制的政府体系下，往往会呈现一个严峻影响社会公正的状况，那便是上级政府会集其部属的一切政府的税收来建造某一个区域的公共工程，而那个区域往往便是该上级政府的驻地。这适当于该政府辖区内一切的公民都在为该政府驻地的公共工程项意图建造买单，却没有和该驻地的居民相同可以享用到这些公共设备带来的福利。这是不公正的。这会引起区域间的展开距离，而引发这种距离的原因竟然是由于上级政府对其直接驻地的偏心（当然该政府的作业人员便是这些公共设备的收益者），这是让人难以承受的。在我国，严峻的城乡距离便是这样的一个显着的比方。

　　因而，假如一切公共工程项目都由政府来建造，将是不经济的，也是不现实的，还会带来潜在的对社会公正的晦气影响。

　　由社会主导的建造方法，便是由政府以外的其他公共安排来替代政府在公共工程项目建造中的人物。

　　政府以外的其他公共安排便是指公民社会中那些林林总总的非政府安排、非营利安排。本文以为，在社会主导的建造方法中发挥着主导作用的那些公共安排可以依据公共工程项意图建造与安排成员是否有直接利益联络分为两种不同的类型，其一为自治型的公共安排，另一则为慈悲型的公共安排。

　　自治型的公共安排由社会上各色各样的人组成，尽管大体来说，某个安排的成员在社会身份上总会有某种程度上的相似性，但他们究竟从事着不同的作业，有着不尽相同的教育布景和收入，乃至居住在不同的当地（一般居住在同一社区的状况会更常见）。这些安排或许有常设的安排和专职的作业人员，或许根本就没有，而只是一个松懈的利益同盟。一般他们不具有从事公共工程项目施工的出产才干，因而工程的施工还得由公共企业或许私家企业进行。他们一般会具有建成后的设备的产权并担任日常的运营保护，最要害的是，这些公共安排将承当建造本钱，而资金的来历则是安排成员的捐赠。它们的成员往往会是这些公共工程建成后的获益者。他们倾向于投入到那些产权界定明晰的具有激烈的沙龙产品性质的公共工程项意图建造中去，比方他们所属的社区的校园、医院或许公共图书馆等等。

　　很显着，由社会主导的建造方法的本质在于：与政府主导的方法比较，前者更直接地明晰了由工程的获益者承当建造本钱的准则，由相关的社会成员以洽谈协作的方法对工程建造做出奉献，而不是由政府向全体公民强制性地征取税收。由于这些安排的成员的出资额是他们内部洽谈决议的，这有利于更深层次的社会公正的完结，即每个人依据其经济才干对公共设备的供应进行恰当的本钱补偿。

　　总归，相关于政府，这种以利益和邻里联络为根底结成的协作和自治性质的安排显着是松懈的，不太或许对其作业功率抱有过大的希望。并且他们愿意出资建造的工程项目往往只是会集在较小范围内的小型工程。

　　至于慈悲型的公共安排，他们的出资于公共工程项意图建造并非是由于他们的成员会获益于这些公共设备，而是出于一种利他主义的情结。“慈悲”或许“利他主义”这样的描绘或许会和经济学上理性、自利的经济人假定发生矛盾。利他主义者们尽管不寻求关于他们付出的本钱的经济补偿，可是相同却可以获得心里的幸福和满意，这和消费产品所获得的心里满意并没有什么不同，他们得到的只不过是有着相同功效的不同方法的补偿算了。

　　与自治型的公共安排不同，这些慈悲型的公共安排往往由常设的安排和专职的作业人员担任安排的日常作业，可是这些从事日常作业的作业人员并非安排资金的来历。安排的资金来历很大程度上源于社会上个人和企业的捐款。他们把这些钱投入到他们以为有利于增进社会福利的工程项意图建造中。这些安排相同简直都不具有出产才干，他们也有必要托付公共企业或私家企业从事详细的施工，不过他们是本钱的承当者，具有设备的产权，并且倾向于直接运营这些设备。由于这些安排的慈悲性质，一切他们往往愈加愿意出资那些可以协助赤贫阶级的大众进步日子质量然后增进社会公正的公共工程项目。这些安排的规划大小不一，有些会具有令人吃惊的财力，他们发挥更多的是一种对社会福利的调理才干。

　　因而，自治型的公共安排关于较小范围内产品明晰的具有沙龙产品性质的公共工程项意图建造十分热心，并且适当有用，一起充沛体现了社会公正的准则。慈悲型的公共安排则更愿意充任社会福利的调理者，投身于那些能促进社会公正的公共工程。

　　公共工程项目建造的私家方法是指公共工程项意图建造彻底由私家部分掌控的一种建造方法。在这种方法下，公共工程的建造与否彻底取决于私家部分的决议。私家部分将完结实践的施工，本钱的承当以及工程竣工之后对公共设备的运营和保护，并且私家部分将对该公共设备具有产权。

　　相同的，依据本钱承当主体的不同，可以将该方法分为两种不同的方法。一种是由私家企业以营利性的方法供应，一种是私家部分的慈悲性供应。

　　彻底依据自在商场经济的公共工程项目建造方法，便是把公共工程项意图建造朴实地当作一种纯私家产品的供应，彻底由价格机制来调理该工程建造的需求与供应。因而，自在商场上的私家企业会经过对未来收益的猜测来决议是否建造某一公共工程，工程的施工由私家企业完结，本钱由私家企业承当，并经过大众为运用该公共设备所付出的运用费来获得补偿本钱。天然，私家企业将具有该公共设备的产权。

　　商场经济是当今世界各国遍及实施的经济制度。福利经济学的观念以为，在满意必定的条件下，自在商场经济的环境不只可以有用装备资源，到达帕累托最优，并且还能在外部进行收入分配之后从头到达帕累托最优。

　　可是，要满意使商场发挥如此完美作用的条件其实是不太或许的。而经济活动中的外部性就会极大地影响到商场作用的发挥。公共产品是外部性的极点方法。关于公共产品，由于它的非竞赛性和非排他性，人们往往乐于无限制的、掠取性地运用这些资源，导致了所谓的“公地的悲惨剧”，并且在商场中，自利而理性的人们还往往喜爱并长于躲避为享用这些公共产品而应承当的合理本钱，这便是所谓的搭便车的问题。这样，在自在竞赛的商场环境下，私家部分必定不会愿意承当这种收不回本钱的产品，然后形成公共产品的供应缺乏，然后形成了社会资源的糟蹋，危害了社会成员的福利。即便关于公共工程项目这种比较接近于私家产品的准公共产品的供应来说，彻底依据自在商场经济的建造方法也会带来功率的丢失。

　　因而，关于获益人相对简略承认的公共工程这个公共产品而言，彻底依据自在商场经济的建造方法仍是可以调集商场经济中的各种出产要素的，可以必定程度上影响私家部分的本钱进入公共工程的建造范畴，为大众的福利供应更多的挑选。可是，这种“自在”也或许会发生功率的丢失，并且它根本没有为社会的公正作过任何自动的测验。

　　依据慈悲的建造方法，是一种极端特别的方法。在这种方法下，公共工程项意图建造处于一种难以猜测的状况中。某些具有利他主义精力的个人或许企业将会为大众供应他们以为值得的公共设备。与社会主导的建造方法不同，这些个人和企业并不经过作为中介的慈悲性的公共安排来供应公共工程，而是直接投身于工程的建造中。他们一般不会直接对工程的施工担任，而是把它托付给公共企业或私家企业，也不会直接运营这些公共设备，相同的会将这项作业进行托付，并且不会妄图具有该设备的产权（少量状况在外）。他们只是为工程的建造承当本钱，并且不寻求任何补偿。

　　关于慈悲方法，其历史悠久或许超过了许多人的幻想，尽管这种“慈悲”往往并不朴实，而常常带有些政治动机。比方在罗马的共和时期及这以后的帝国时期，那些显赫的将领和皇帝常常会给罗马城的公民们建筑公共澡堂和竞技场等公共设备以丰厚他们的文娱日子。

　　慈悲方法最大的特点是它的不承认性和随意性。由于在这个方法中，决议计划的主体是没有经济动机的个人或私家企业，他们只是是为了供应一个有用的公共设备以增进大众福利罢了，并不用定会有资源运用功率和社会公正方面（比方这个设备是建在一个当地而不是另一个当地，这就联络到了社会公正）的完善考虑。并且，这种利他主义的大方，未必会呈现在大众最需求的时分，也未必会呈现在大众最需求的当地，乃至不知道它会何时呈现以及呈现多少。

　　关于大多数公共工程的建造来说，根本上都不能太盼望这种慈悲可以发挥多大作用。

　　公共工程项目建造的混合方法是对公共方法和私家方法的一种混合。混合意味着在公共工程项目建造方法的各个环节中，公共部分（包含政府、自治性的公共安排、慈悲性的公共安排）和私家部分（包含自在商场经济中的私家企业和出于慈悲而介入的个人和企业）都可以各自发挥作用。

　　混合方法的呈现显着是由于前面所触及到的那些彻底主导式的方法有许多的限制，不只它们之中的某一种方法无法完善地处理公共工程项意图建造问题，并且就算它们一起来供挑选也缺乏以到达方针。因而，混合建造的方法得以呈现并已广泛运用。

　　关于混合方法而言，由于各个环节的内容都可以不同的主体来独自决议，或许由他们一起决议，因而在理论上可以有许多的不同的方法。本文这儿将侧重对公共工程项目建造的实践中呈现的较为老练的两种方法进行剖析。

　　PPP（public-private partnership 公私协作联络）在某种程度上描绘了这种方法的行为方法。这是混合方法中最重要的一种方法。

　　毫无疑问，在现代社会，政府和商场经济下的私家部分是经济日子中最重要的两个主体。他们都把握着巨大的社会资源，都有强壮的出产力。可是如上面所剖析的，由他们各自独登时承当公共工程项意图建造，关于许多的公共工程项目而言，都会形成或多或少的功率丢失和完结社会公正方面的不力。而将政府和商场结合起来，无疑将是一种重要的测验。

　　在这种方法下，政府和私家部分将依照他们所签定的合同一起为大众供应公共设备。两者之间的协作方法十分灵敏，可以是结成一种承揽联络，即或许只是只是由政府出资让私家部分为其从事专业化的施作业业，或许由私家部分依照政府的要求和标准一起运营政府现已建成的公共设备（典型的是O&M：operate & maintenance）；还可以是彻底是由私家部分出资进行公共工程的建造，并依照其与政府的合同要求经过这些设备为大众供应服务（典型的是PFI：private finance initiative）；还可以是政府以货代款的方法授权私家部分按合同规定建造公共工程、具有和运营这些公共设备一段时刻，然后再转让给政府（典型的是BOT：built-operate-transfer，这其间也包含了BOT， BOO，BOOT等略作变形的方法）。其他的方法还有许多，如服务外包、DB（规划建造协议）、DBM（规划建造保护协议）、DBO（规划建造运营）、LBO（租借建造运营）、BLT（建造租借转让）、特许运营（Operation License）、项目融资（Project Finance）等等。

　　这种方法的意图是要发挥私家企业在商场化的出产和运营中的功率和服务精力，一起也是运用私家企业的巨大的资金来加速公共工程项意图建造以满意大众需求，缓解政府沉重的财务压力。政府在此间的首要作用是监督和标准私家企业的出产和运营活动，最大极限地确保大众的利益，避免企业的逐利行为危害大众的根本福利，一起给与之协作的企业发明方针上的良好环境以协助其高效地进行工程的建造。

　　PPP伴跟着那一场所谓的“新公共办理”运动从上世纪80年代在英国呈现以来，现已进行了许多的实践。以PPP方法建造的公共工程项目包含了从不起眼的小社区医院到耗资巨大的英法海底隧道。一起，这种公私协作的建造方法也在展开我国家，包含我国繁荣地展开起来。在某种程度上，这种方法现已成为了现代社会公共办理日益社会化、商场化的条件下公共工程项目建造的一个干流的展开方向。

　　可是，公私协作的建造方法并非得到了一切人的支撑，它的公正性受到了许多的诘难。其间最重要的一点便是，由这种方法为大众供应公共设备，现已使大众消费这些公共服务的价值显着地上升了。比方在美国，简直一切的患者都会诉苦医疗费用过分贵重。一起，大众关于公私协作的动机表明了置疑。他们以为这或许会演变为政府与私家企业，危害的是公共利益。一起，由于公私协作方法触及到了极端杂乱的融资假贷、一切权转让以及租借等联络的处理，其间各个利益主体的联络错综杂乱，它的实践运作常常会发生极高的本钱，这也会发生功率的丢失。

　　总归，这种公私协作的方法并非是处理一切公共工程项目建造难题的灵丹妙药，关于那些耗资巨大，政府无力独立承当，并且工程特点和接近于私家产品的项目来说，这种方法确实是很有价值的，可是政府有必要可以发挥其保护社会公正的功能。

　　此即政府和社会的协作方法。在这种方法下，各类公民社会的自治安排将和政府一同为大众供应公共工程。 上面现已剖析过，关于公民社会的自治安排而言，他们乐于出资那些最终使他们获益的公共工程项目。可是这些安排是松懈的、无出产力的。这种方法下，政府的介入，更精确地说，是协助，将对工程的建造大有裨益。

　　与公私协作方法不同的是，在政府和社会协作的方法下，操作要简略得多。这些公民社会的自治安排，他们的成员是工程的直承获益人，他们经过洽谈筹款，经过出资表达它们的志愿和利益诉求，因而它们的利益便是大众的福利，政府协助他们进行公共工程项意图建造，便是协助他们增进福利，因而从社会公正的视点看，这种方法是最有价值的。一起，由于首要是由获益人来补偿工程的建造本钱，因而资金的运用功率理论上也会是高的。

　　可是，这种公民社会的自治性安排有它本身的限制性，最要害的是它的规划不或许很大，由于只要数量在必定范围内的一起有着必定程度利益相关度的社会成员之间才有或许达到一种相等的互益的共同，才有或许作为一个全体参加工程的建造，因而，这种方法在小范围内能获得不错的作用。当然，假如在每个社区都能经过此种方法来供应公共设备，有用增进该社区公民的福利，那么关于整个社会来说，也是一项巨大的成果。

　　当时，已有了不少关于公共工程项目建造的理论与实践，其间的一些在必定范围内仍是彻底能作为成功事例的，但现在还没有哪一种方法或相关理论是彻底老练的，这一范畴的研讨也还正处于探究之中。文中所总述的每一种建造方法都有它的优缺点，只能在必定的环境和范围下是适用的，因而，这方面的理论创新和详细实践，都需求依据详细的状况来进行展开。

　　公私协作方法运用的远景是宽广的。一般来说，经过私家供应来确保公共工程项意图功率，经过公共供应来处理公共工程项意图外部性并确保公正，但它们之间的协作方法怎么才干更为有用，还有待进一步研讨和实践。

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