【摘 要】 伴跟着出资系统改革和建造主体的多元化，政府出资首要会集在关乎国家战略展开和广阔民生的大型公共工程项目上，这类项目对必定区域的国民经济、社会安定和环境维护都有着无足轻重的影响，因而，对公共项目的社会效益审计、环境效益审计亟待加强。现在，对该范畴的研讨较少独自讨论社会和环境效益审计关于公共工程审计的重要意义。为此，本文经过研讨国内大型公共工程外部性理论和绩效审计的现状，从国家办理的高度，论述展开社会效益、环境效益等公共工程外部性审计，对充分发挥出资审计参加国家办理作用的重要性，并就大型公共工程外部效益审计存在的困难提出几点促进主张，以期丰厚出资审计发挥国家办理功用的理论研讨。

　　大型公共工程首要由政府出资建造，触及到水利、交通、动力等多个社会经济范畴，是社会经济展开的重要组成部分，与一般工程项目比较较，具有出资额度大、建造周期长，外部效应广，公益性强等鲜明特色。正是这些特征使其与国家经济、人民生活水平严密相关，直接影响政府在国家办理进程中的政策办法执行，以及资源合理装备，对社会出资具有引导性、调理性作用。尤其是在金融危机布景下，我国政府为拉动经济展开，投入了4万亿资金规划了一系列大型公共项目建造，其出资绩效水平对国家全体经济展开具有严重作用，加强公共工程出资审计关于发挥审计免疫系统功用和参加国家办理具有重要意义。

　　现在，公共工程项目大型化趋势越来越明显，如规模宏大的三峡工程、南水北调工程等。大型公共工程项目出资规模大，项目施行触及到的利益集体许多，对地点区域展开影响深远，从投入视点看，不只需求物质本钱的投入，还需求许多社会本钱、生态本钱的投入；从产出的视点看，不仅仅一个经济影响产出系统，一起，又是一个社会和环境归纳影响产出系统。因而，依照科学展开观的要求，大型公共工程项目绩效的衡量不只要注重经济绩效，还要注重社会绩效和生态绩效，着重经济、社会、生态三方面展开的持续性和协同性。

　　2003年以来, 审计署对近800个基础设施和公路国债项目进行了审计和审计查询, 发现遍及存在出资效益不高、运营作用差或工程质量堪忧的严重问题。一起，在福州长乐机场、青岛、深圳市展开效益审计试点, 在政府公共工程效益审计方面做了一些测验并取得了必定的成效。虽然我国公共工程出资项目效益审计展开迅速,但与发达国家比较, 依然存在着较大距离, 首要表现为审计方针规模窄，审计内容多以传统查错防弊的项目财政收支审计、工程建造办理审计为主, 实在性和合法性是审计的要点,对公共出资工程项目的效益性评定不多，并且首要会集在对项目本身的经济效益剖析上，着重对本钱操控、出资收益等经营性方针剖析，对社会效益和生态环境影响评定内容触及较少，且点评办法也相对简略，首要有本钱效益法、有无剖析法等，这些办法对经济效益的点评比较有用，但是却不宜用于社会和环境等归纳效益的点评。

　　对政府出资的公共工程社会效益和环境效益的评定是指因为项目的建造与施行，对社会环境、生态环境、自然资源运用等方面的影响的剖析。在发达国家，对社会效益及其环境效益的点评现已得到遍及的展开，如英国的出资项目社会剖析，美国的出资项目社会影响点评等。在我国，社会效益和环境效益的点评没有得到满意的注重。虽然在相关办法中明确规则了要对国家建造项目出资效益进行评定,剖析其社会效益和环境效益。但因为对效益评定内容短少量化方针, 加之审计人员专业化本质存在一些短缺，对公共工程项目的社会效益、环境效益等相关的信息获取途径不畅, 导致效益审计的可操作性不高。

　　外部性亦称外部本钱、外部效应（Externality）或溢出效应（Spillover Effect）。外部性问题是的研讨源于西方经济学，经济学上的外部性是指一种经济活动所构成的对不直接相关的别人的本钱或收益之影响， 使社会别人无补偿受损或无偿获益。其间，对影响者有利且获益者无须花费价值的外部影响称为正外部性，又称外部经济，例如，植树和维护树林，这种经济活动对别人、对社会有一种利益的外溢；对影响者晦气的，而构成外部不经济的人却没有为此承当本钱的影响为负外部性，又称外部不经济，如过度开发地下水的经济行为，会引起地上下沉、水土流失等。

　　1．外部性绩效。公共工程项目的绩效是指项目建造、运营中的经济性、功率性和作用性。经济性寻求在确保质量的前提下的本钱最小化；功率性寻求本钱收益比的最大化；作用性寻求是否到达预订方针。项目绩效从很大程度上是本钱与收益联络的反映，因而，有必要考虑其外部性引起的本钱或收益，才干更全面临项目全体绩效进行点评。根据以上剖析，能够将公共工程项目的绩效与外部性联络表述为：公共工程绩效等于项目实体绩效与外部性绩效之和。实体绩效是指环绕项目实体建造进程发生的绩效，如实体建造本钱、办理功率等经济效益；外部性绩效，是指因为项目外部性效应（本钱或收益的外溢）发生的绩效，首要包括社会效益和环境效益，并且是正负外部性抵消后的成果，这部分绩效具有非市场沟通性和难以计量的特色。外部性绩效越大，公共工程项目绩效越大。

　　２．社会效益。大型公共工程项目的公益性，与社会公众、社会环境、社会事务联络的严密性，要求大型公共工程项目发明更大社会价值，承当更多社会责任，其影响首要体现在以下方面:（1）对区域经济添加办法、工业结构、出产力布局、出资环境、资源运用水平以及交通出行理念等的社会影响,是否带动相关工业展开，促进科技进步, 进步办理水平；（2）对当地居民生活水平缓质量的影响，如影响寓居水平、收入水平、消费水平及结构、贫富距离和人均寿数等；（3）对地点区域就业结构和就业机会的影响，以及或许引发的社会矛盾；（4）对当地文明、教育、卫生、旅游事业展开水平的影响，对自然景观、文物古迹等人文环境的影响；（5）对基础设施和公共服务的影响，是否添加或抢占原有的可供当地运用的路途、桥梁、供电、给排水等公共基础设施及商业、餐饮等社会服务设施；（6）对当地少量民族政策、风俗习惯、生活办法、宗教信仰的影响, 是否会引起民族矛盾，影响当地社会安定。

　　3．环境效益。大型公共工程项目的环境效益能够经过土地、水、森林、海洋、草地、矿藏、动力等资源的耗费状况，自然资源归纳高效运用状况，项目建造和运营进程中的节能环保办法施行状况，抛弃污染物排放和处理状况，空气、水、土壤污染状况，森林植被美化康复和野生物维护投入状况，以及生态美化水平进步状况等方面的方针来衡量。其间，对环境构成的负面影响首要体现为项目从环境中获取资源而构成的资源干涸和损坏，建造运营中向环境排放的污染物和废气物构成环境恶化，项目给生态系统带来的危险，对气候变迁、生物多样性、环境降解才能发生负作用等。

　　1.外部性审计是进步国家办理全面性的有效途径。跟着经济快速添加和出资局势不断展开，广受注重的大型公共工程影响规模、影响方针也不断扩大，如三峡水利枢纽工程对区域气候、地质状况的影响引起全国规模的注重和争议，并随之影响必定规模内社会安定。为了更好的服务于国家办理，审计内容也愈加全面、规模愈加广泛。作为绩效审计重要组成部分的外部性审计，在确保出资活动实在合法性的基础上，更注重项目建造对外部环境的归纳影响，不只促进决议计划部分重新知道项目的出资效益，更推进办理部分拟定和施行消除或改进项目外部负效益影响的政策办法。因而经过加大外部性审计是从更全面的视点对国家办理提出了绩效审计的新办法，为促进政府出资项目带动区域可持续展开供给保证，更好服务国家办理。

　　2．外部性审计是构成权利监督机制的有力保证。在政府出资工程项目资金来源存在特殊性及现行系统的条件下，公共工程项目除了建造办理、质量安全存在建造主管部分自我监督外，关于项目的外部性，没有一套职业完全、系统科学的监督系统去监督限制其社会、环境归纳效应的作用状况。因而，从国家办理的层面，要求审计机关有必要充分发挥限制监督功用，不只从经济性上发现问题，也从外部效益方面去剖析，更要从机制系统层面上提出主张。如在近年来展开的国家要点工程西气东输二线项目审计中，经过展开外部性审计，并要点注重项目建造对西部软弱的生态环境的损坏、对前史文物古迹的维护不到位等问题，必定程度上也起到了监督地方政府相关部分是否严厉履行责任，是否构成对生态环境、前史文明多层级、多范畴归纳办理系统的作用，进一步推进审计监督科学化展开，加强了对权利的限制和监督。

　　3．外部性审计是促进建造项目运营到达预期作用的有利手法。建造项目的经济效益、社会效益、环境效益大都是在项目建成投产运营阶段完成的，当项目建成后没有依照预期作用或许无法正常运作，都会影响建造项目效益的发挥。因为项目经济效益比较直观、易于核算，往往在项目建成后的较短时间内就能得以点评，而社会效益、环境效益难以核算丈量，触及规模广、点评周期长，跟着时间推移，项目建造单位往往难以再安排多个部分联合对项目外部效益进行点评。而审计人员经过项目审计或审计查询，选用实地考察与研讨项目材料相结合的办法，对项目周边生发生活条件改变、土地运用、环境污染、安全防护办法设置、动物生存条件损坏等内容进行剖析、点评，查验其是否与项目可行性研讨中规划定论共同，并提出促进项目到达预期作用的审计主张，不只有利于处理项目建造构成的遗留问题，还能为往后的项目建造总结经验，有利于推进公共工程更好的完成其改进民生、完善社会功用的建造方针。

　　我国现在的监督系统决议了国家审计机关要承当公共出资项目绩效审计这项艰巨的使命。但国家建造项目的监督格式、审计人员的组成结构和常识结构、政府出资项目审计本钱和预期作用、建造项目审计所要求运用技能办法的杂乱性、出资建造项目审计问题的敏感性、法令环境的杂乱性都影响审计机关对外部绩效审计的展开。

　　1．有关社会效益、环境效益审计的法令法规根据不健全。例如, 《中华人民共和国审计法施行法令》第二条就规则，审计是审计机关监督财政收支、财政收支实在、合法和效益的行为, 但仅是在资金的效益方面做出了规则, 而绩效审计所包括的其他许多内容,如对社会影响绩效点评、环境影响绩效点评等外部效益,没有在法令上予以直接规则。

　　2．对外部效益审计的知道还不到位。大部分公共工程项目审计在总结时，也声称展开了效益审计, 但大多只不过是惯例审计中触及效益方面的问题, 与真实意义上的效益审计还有着很大的距离。现阶段,在实践作业中往往会呈现效益审计理论与实务是“两张皮”、效益审计理论仅仅个“铺排、姿态”等现象，或许有的同志以为效益审计便是对项目经济效益的审计，而没有对社会效益、环境效益等外部性审计予以高度注重。

　　3．公共工程项目的各个监管部分信息沟通同享不畅。现阶段, 因为针对公共工程的行政监督、审计监督和社会监督各自的主管部分不同，各部分之间缺少统筹和谐, 或许爽性是各自为战，构成资源糟蹋，监督功率质量低下，监管本钱进步等问题。一起，在实践监管作业中, 监管信息和技能往往也得不到广泛的沟通和同享，特别是触及工业结构布局、劳动就业和生态环境等数据核算杂乱、专业性强的范畴，审计人员难以靠审计手法及时把握全面、精确的数据，也就难以及时对项目的外部性绩效予以评定。

　　4．审计人员归纳本质还有待于进一步进步。效益审计是审计学与许多学科的归纳, 如审计学与公共办理、工程技能、经济学、人力资源办理、环境科学等归纳, 这就对审计人员的归纳本质提出了新的要求。而现阶段,审计人员的归纳本质遍及还满意不了效益审计，尤其是社会效益和环境效益审计的需求, 不光影响了效益审计的功率和质量, 一起也降低了效益审计的权威性,使得部分公共工程效益审计往往是“走马观花”、或仅仅是做外表作业, 而很难触及外部性审计的深层和本质。

　　1．建立健全绩效审计的法规和相关的点评方针系统。各级审计机关应注重公共工程绩效审计作业, 推进出资绩效审计法规的完善和方针系统的建立等相关作业, 既学习国外外部审计的优异做法，又结合本国实践，参阅审计一线人员的作业经验和审计、经济、环保、社会等范畴专家们的定见，以使公共工程出资绩效审计真实做到“有法可依, 有规可循”, 以处理现在审计根据缺乏的问题。

　　2．进步对公共工程外部性审计的知道。审计部分要进步对公共工程绩效审计重要性的知道，从国家办理的高度，把对公共工程的外部性审计视为一种更高层次上的监督。出资审计人员除了把握审计、财政和工程专业常识外，还应加强对社会学科、环境学科相关理论和实务常识的学习堆集，学习国外绩效审计的先进办法与技能，进步对社会效益和环境效益的剖析点评才能，赶快习惯公共工程外部绩效审计展开的迫切需求。

　　3. 加强与相关功用部分和专业人员的沟通协作，疏通信息沟通途径。在外部性绩效触及的专业范畴，应加强与相关功用部分协作，辨明责任，发挥各自特长, 一起又彼此学习学习，互通有无，加强信息沟通。在相关部分作业的基础上，有针对性的展开审计点评作业。关于审计人员经过本身力气难以处理的专业化技能问题,也能够经过延聘技能专家等参加绩效审计作业,运用他们的专业常识和技能,进步外部性绩效审计的功率和作用。

　　[1] 刘家义，国家审计与国家办理——在我国审计学会第三次理事论坛上的讲线] 丁镇棠，程书萍，刘小峰，大型公共工程环境审计研讨，审计研讨，2011（6）。

　　[3] 段世霞，大型公共工程项目三重绩效及其协同点评，我国社会科学院研讨生院学报，2012（1）。

　　[4] 吕博，关于公共出资项目效益审计的几点考虑，现代审计与经济，2008（2）。

　　[5] 曾慧，根据外部性特征的政府出资高速公路项目绩效点评方针系统研讨，硕士学位论文。